Prezidenta pilnvaru apmērs un izmantošana

Šis ir melnraksts žurnālā Jurista Vārds 23.03.2010 publicētam rakstam.

2010.g. 28. Janvārī avīzē diena[1] publicētais autora komentāsrs uzdeva jautājumu, vai Latvija atrodas konstitucionālā krīze, jo valsts prezidents Valdis Zatlers 2009.g. ir sācies aktīvi iesaistīties ikdienas politikā Satversmes pantu viņa amatam dotu tiesību un iespēju rāmjos. Protams, par krīzi varētu runāt, ja kaut kas normas tekstā būtu neskaidrs vai arī pastāvētu par kāda valsts orgāna rīcību starp valsts orgāniem konflikts. Ne pirmo ne otro nevar līdzšinēji konstatēt. Gan var konstatēt, ka salīdzinot ar pārējām parlamentārām republikām Eiropas Savienībā, gan ar tieši vēlētiem gan ar parlamenta izvirzītiem līdzīgu piemēru nav. Prezidenti izpauž ļoti bieži savu politisko viedokli, ka Dalia Grybauskaitė, kura šādi Janvārī ierosināja arī ārlietu ministra atkāpšanos, kamēr Islandes prezidents Olafur Ragnar Grímsson nesen piekāpās tautas noraidošai attieksmei pret parlamenta lēmumu, atmaksāt ārzemniekiem bankrotējošas bankās ieguldītu naudu. Prezidenta rīcība ir, protams, rakstura jautājums kā arī pamatots ar politisko kultūru. Bet svarīgāk ir konstitucionālas prezidenta iespējas. Un tās Latvijā daudzos punktos atšķiras no citām valstīm.

Latvijā 1993. gada 6. jūlijā atjaunoja Satversmes Sapulces 1922. gada 15. februārī pieņemto konstitūciju, kura ir viens no vecākajiem pamatlikumiem Eiropas Savienībā. Lielākajā daļā valstu, kurās līdzīgi kā Latvijā starpkaru periodā vai arī vēlāk bija notikuši valsts apvērsumi, kā arī pastāvējis autoritārisms vai diktatūra, pēc šādu režīmu krišanas tika izstrādātas jaunas konstitūcijas. Tas notika gan pēc Otrā pasaules kara, gan arī pēc šo valstu neatkarības atjaunošanas kā Latvijas kaimiņvalstīs Igaunijā un Lietuvā.

Līdz ar to Latvijas politiku jūtami ietekmējis tas, ka joprojām spēkā ir starpkaru perioda konstitūcija ar tam laikmetam raksturīgām īpatnībām. Daudziem Latvijas iedzīvotājiem liekas, ka valsts prezidents neko īpaši nevarot ietekmēt valsts ikdienas politiku. Prezidenta amats esot paredzēts kā reprezentatīvais. Tomēr Satvermes panti Valsts prezidenta amatam piešķir tādas tiesības, kādas citās parlamentārās demokrātijās tik plaši nav netiek izmantotas. Starpkara periodu konstitūcijas paredzēja citādu varas sadalīšanu un līdzsvarošanu starp likumdevēju un izpildvaru, nekā tas ir ierasts mūsdienās. Vācijas Veimāras konstitūcijas sistēmā, piemēram, prezidenta amats kļuva par ķeizara institūta aizvietotāju. Latvijas Satversme ar prezidenta tiesībām negāja tik tālu, lai gan Veimāras konstitūcija tiekot uzskatīta par Satversmes paraugu. Taču Satversmes autori paredzēja prezidentu arī kā parlamenta korektīvu, kurš varētu iesaistīties ikdienas jautājumos.

Valsts prezidentam Satversmē paredzētas vairākas iespējas, kā ietekmēt likumdošanas varu. Līdztekus veto tiesībām (Satversmes 71. pants), kas šādi vai tādi arī citās parlamentārās valstīs ir akceptētas, Latvijā prezidents var apturēt Saeimas pieņemta likuma publicēšanu un dot pilsoņu kopumam iespēju pieprasīt tautas nobalsošanas rīkošanu par likuma atcelšanu (Satversmes 72. pants). Prezidentam ir piešķirtas arī likuma iniciatīvas tiesības (Satversmes 47. pants), kā arī tiesības iesniegt Saeimai izskatīšanai pat Satversmes grozījumus (Satversmes 65. pants). Tiesības ierosināt parlamenta atlaišanu (Satversmes 48. pants) ir parlamentārajām republikām interesants variants, jo Latvijā šīs tiesības saistītas ar tai sekojošu tautas nobalsošanu. Parasti parlamentārajās republikās parlamenta atlaišana tiek atļauta tikai konkrētos konstitūcijās tieši minētos gadījumos. Lai gan šķietami prezidentam piešķirtās parlamenta atlaišanas ierosināšanas tiesības īpaši neatšķiras no citām konstitūcijām, tomēr jāakcentē aspekts, ka prezidents var vienpersonīgi izlemt par Saeimas atlaišanas ierosināšanu un tas nav konstitucionāli saistīts ar kādiem īpašiem nosacījumiem. Valsts prezidentam ir iespējas ietekmēt arī valdības izveidošanu, jo vienīgi Valsts prezidentam ir paredzētas tiesības nosaukt ministru prezidenta kandidātu (Satversmes 56. pants). Šeit gan, protams, jāņem vērā Saeimas vairākums un partiju virzītās personas. Tomēr Valsts prezidents var izšķirties vienpersonīgi par Ministru prezidenta amata kandidātu, un šim kandidātam nav jābūt iepriekš ievēlētam par deputātu, kā citu valstu praksē.

Pie tām tiesībām, ko Satversme prezidentam piešķir, bet kuras citās valstīs nav pieņemts atstāt valsts galvam, ir prezidenta tiesības noteikt valdības dienas kārtību. Apstāklis, ka prezidents pēc atlaišanas ierosināšanas sasauc ministru kabineta sēdes, vēl saprotams. Taču atbilstoši Satversmes 46. pantam prezidents to var darīt jebkurā arī citā laikā, proti, „Valsts prezidentam ir tiesība sasaukt un vadīt ārkārtējas ministru kabineta sēdes, noteicot tām dienas kārtību.” Šāds regulējums, principā, pieļauj, ka prezidents funkcionē jau kā valdības galva.

Tomēr jāatzīst, ka Jānis Čakste, Alberts Kviesis un Gustavs Zemgals Satversmes pantos noteiktos tiesības aktīvi neizmantoja, bet savu amatu vairāk saprata kā valsts reprezentēšanu. Jāpiemin, ka no Satversmes pieņemšanas brīža 1922. gadā līdz Kārļa Ulmaņa valsts apvērsumam 1934. gadam Satversme bija spēkā tikai divpadsmit gadus. Tas salīdzinoši ir pārāk īss laika posms, lai konstitūcija varētu pierādīt savu lietderīgumu. Skaidrs ir tikai viens: spēkā esošā Satverme tieši nespēja novērst 1934. gada valsts apvērsumu. Toreiz pretestība autoritārajam režīmam nebija izplatīta Eiropā un ekonomiskā uzplaukums pēc krīzes kolektīvajā atmiņā atstājis pozitīvu šā cilvēka tēlu. Tas ietekmējis arī tautas izpratni par Valsts prezidentu Kārli Ulmani, lai gan īstenībā šī vēsturiskā personība Latvijas Valsts prezidents nekad nav bijusi.
Starpkaru periodā iznāca tikai divas puslīdz pamatīgas publikācijas ar Satversmes pantu skaidrojumiem. Tās bija Kārļa Dišlera grāmatas “Latvijas valsts varas orgāni un viņu funkcijas” un “Ievads Latvijas valststiesību zinātnē”. Citu demokrātisku valstu bibliotēku juridiskās literatūras plauktos parasti ir pieejami plaši komentāri par konstitūcijām, kā arī interpretācijām, ko konstitūcijas autori vēlējušies īstenot ar konkrētiem konstitūcijas teikumiem. Papildus tam šādos darbos tiek aplūkota konstitūcijas pantu piemērošanas prakse un konstitūcijas tiesas spriedumi par konstitūcijas normu tvērumu. Līdzīga darba Latvijā vēl joprojām trūkst.

Līdzšinējā Valsts prezidenta rīcība
Līdz ar to varētu teikt, ka Satversmes interpretācija un attīstība notikusi, galvenokārt tās piemērošanas praksē pēc Satversmes darbības atjaunošanas pilnā apmērā 1993. gada 6. jūlijā.
Līdzšinējie Valsts prezidenti pēc Satversmes darbības atjaunošanas Guntis Ulmanis un Vaira Vīķe-Freiberga pilnā mērā neizmantoja prezidenta amatam dotās iespējas aktīvi iesaistīties ikdienas politikā. Viņu prezidentūru laikā var atrast tikai atsevišķus spilgtus izņēmumus.

Izmantojot Satversmes 71. pantā paredzētās veto tiesības, Vaira Vīķe-Freiberga 1999. gadā nosūtīja otrreizējai caurlūkošanai Saeimā Valsts valodas likumu. Satversmes 71. pants gan neļauj Valsts prezidentam novērst Saeimas politisko lēmumu, taču Satversmes 72. pants jau paredz daudz būtiskākas prezidenta tiesības. Valsts prezidents var apturēt likuma publicēšanu uz diviem mēnešiem, lai pilsoņu kopums var rosināt tautas nobalsošanu strīdīgā jautājumā. Vaira Vīķe-Freiberga ar savu noraidošu attieksmi pret grozījumiem drošības likumos parādīja, ka iespējams izmantot abas Satversmes 71. un 72. pantā paredzētās tiesības pēc kārtas. Tautas nobalsošana par drošības likumiem notika 2007. gada 7. jūlijā, kad pateicoties daudzām kāzām lēmuma pieņemšanai nepieciešamo kvorumu neizdevies sasniegt. Taču paši likuma grozījumi jau bija atcelti pēc valdošās koalīcijas iniciatīvas.

Savukārt Guntis Ulmanis 1995. gadā, pateicoties 6. Saeimas sadrumstalotībai, lai novērstu Joahima Zīgerista nākšanu pie varas, Ministru kabinetu sastādīt aicināja personu bez izredzēm tikt apstiprinātam Ministru prezidenta amatā. Taču Māra Grīnblata mēģinājums vismaz deva laiku līdz Tautas kustības Latvijai – Zīgerista partijas sašķelšanai. Citās valstīs lielākoties konstitūcijas paredz tikai formālas prezidenta tiesības nosaukt ministru prezidentu, un arī Latvijas prezidenti starpkaru periodā šādi savu Ministru prezidenta aicināšanas funkciju interpretēja. Guntis Ulmanis izmantoja iespēju aicināt personu no malas Andri Šķēli sastādīt tādu valdību, par kuru varēja vienoties vēlāk izveidotā varavīksnes koalīcija.

Šajos gadījumos, varētu teikt, prezidenta korektīva darbojās, lai novērstu Latvijas interesēm acīmredzot nelabvēlīgus lēmumus.

Zatlera jaunā interpretācija
Valdis Zatlers kopš pagājušā gada janvāra grautiņiem Vecrīgā izmanto savas Satversmē noteiktās tiesības līdz pēdējam burtam. Sākumā prezidents sastādīja uzdevumus Saeimai un valdībai, tajā skaitā prasot grozīt vēlēšanu likumu, lai deputātu amata kandidātu vairs nevarētu vairs kandidēt visos vēlēšanu apgabalos, un izveidot jaunu valdību ar “jaunām sejām”. Valdis Zatlers parlamentam draudēja, ka ierosinās Saeimas atlaišanu, ja viņa priekšlikumi netiks īstenoti līdz 2009. gada 31. martam. To varēja uztvert kā skaidru ultimātu.

Pirmā prezidenta prasība ātri tika īstenota. Toreizējais ministru prezidents Ivars Godmanis atkāpās, un šādi faktiski kļuva par pirmo Valsts prezidenta gāzto ministru prezidentu. Pārējie mazāk svarīgie prezidenta uzdevumi daudzmaz arī līdz 2009. gada 31. martam tika izdarīti, un Valdis Zatlers aprīļa sākumā varēja paziņot, ka Saeimas atlaišanu nerosinās. Tā vietā viņš sasauca pirmo ārkārtas Ministru kabineta sēdi saskaņā ar Satversmes 46. pantu, lai Ministru kabinets viņu informētu par situāciju veselības aprūpes un izglītības sistēmā, par budžeta sastādīšanu un stāvokli ar valsts pārvaldes strukturālajām reformām. Par valdības svarīgāku uzdevumu prezidents nosauca 2010. gada valsts budžeta izstrādāšanu, lai iedzīvotāji redzētu, kādā situācijā valsts atrodas, kā izskatīsies nākošais gads un kā valsts pārvarēs krīzi. Šī Ministru kabineta sēde bija slēgta.

2009. gada 15. septembrī prezidents izmantoja iespēju Ministru kabineta sēdi sasaukt otro reizi. Šajā sēde Valdis Zatlers vēlējās runāt par tām pašām tēmām kā pirmajā viņa sasauktajā sēdē. Tikai atšķirībā no tās, otrā sēde bija atklāta, jo, kā atzina prezidents, neesot ko slēpt no sabiedrības. Tāpēc tauta varēja skatīties sēdes translāciju tiešraidē, proti, realitātē pasākums šādi palika par Valsts prezidenta Valda Zatlera vadītu Ministru kabineta preses konferenci.

Var secināt, ka 1922. gada Satversme, kura jau 1934. gadā nevarēja novērst valsts apvērsumu, drīzāk klibo, nekā veicina demokrātisko valdīšanu. Šī konstitūcija pašlaik pierāda savas nepilnības, ļaujot pilnīgi legāli it kā zoodārzā izvirzītam prezidentam vadīt gan parlamentu, gan valdību. Nosakot 2009. gadā lielā mērā gan parlamentam, gan valdībai dienas kārtību, Valdis Zatlers faktiski šādā mērā ir sācis valdīt valsti. Tas ir varas dalīšanas, proti, Satversmes gara pārkāpums, jo tajā ir rakstīts, ka Valsts prezidents par savu darbību politisko atbildi nenes. Tāpat vēl prezidentūras sākumā tauta smējās par Valda Zatlera izteikumiem “kas es esmu” stilā, kā arī daudzi kritizēja, kāpēc profesionālam ārstam jāsēž Rīgas pilī.

Traģisks šis fakts paliek vēl divu iemeslu dēļ. Pirmkārt, politiskā elite neprotestē pret šiem prezidenta gājieniem, nosaucot tos skaidros vārdos, bet, otrkārt un tas jau ir bīstams nopietns drauds demokrātijai, ka politiskā elite bez Valda Zatlera rīcības iepriekš nebija sākusi pati rīkoties!

Pēc grautiņa ministru prezidents Ivars Godmanis gribēja aizliegt demonstrēt Vecrīgā. Tādēļ vai nu ar vai bez Valda Zatlera rīcības nekādas problēmas netiek novērstas, laba pārvaldība joprojām nav politiskās elites centienos arī krīzes apstākļos. To pierāda, piemēram, valsts kontrolieres Ingunas Sudrabas kritika. Ja Tieslietu ministrija apiet Ministru kabineta lēmumus par algas samazināšanu ar “radošu grāmatvedību”, kā pats ministru prezidents to nosauca, tad pašā valdībā valda vēl joprojām liels nihilisms un cinisms, smejoties par tautas grūtībām. To Valdis Zatlers gan neietvēra Ministru kabineta ārkārtas sēdes dienas kārtībā, kuru viņš pēc Satversmes 46. panta tieši var arī noteikt.

Satversmes pārstrāde vai jauna konstitūcija
Latvijā par Satversmes saturu bieži un plaši diskutēts kopš neatkarības atjaunošanas. Līdzīgi citām postsociālistiskām valstīm sākumposmā saprotamas lietas vēlāk palika par šķērsli ķerties pie citu jautājumu risināšanas, proti, polity palika par policy, valsts iekārta par politikas saturu.

Pilnīgi jaunu Satversmi izstrādāja jau gadus iepriekš jurists un sociāldemokrāts Juris Bojārs. Regulāri Latvijā notiek diskusijas par tautas vēlētu prezidentu, ar ko kā pēdējie nāca klajā partija “Visu Latvijai!” ar jurisprudences profesora Ringoldu Balodi ieteikumiem.

Grozījumus Satversmē arī pats Valdis Zatlers uzskatīja par nepieciešamiem. Pēc lietussargu revolūcijas viņš tika aicināts ierosināt Saeimas atlaišanu pēc Satversmes 48. panta, kuras procesā obligātā tautas nobalsošana iespējams “maksātu” pašam prezidentam amatu, ja vēlētāji noraidītu ierosinājumu atlaist Saeimu (Satversmes 50. pants). Viņš iesniedza Satversmes grozījumu projektu par tautas tiesībām ierosināt Saeimas atlaišanu, kam pati Saeima arī piekrita. Taču šie grozījumi stājās spēkā tikai sanākot nākamajam parlamenta sasaukumam, proti, 10. Saeimai, kuru vajadzētu ievēlēt šā gada rudenī. Sabiedrības aicinājumi atlaist 9. Saeimu līdz ar to paliek aktuāli. Vienīgi Valdis Zatlers iepretim visām diskusijām sabiedrībā nav ierosinājis šīs Saeimas atlaišanu. Kad Ivars Godmanis vēl pildīja ministru prezidenta amata pienākumus, kuluāros tika izteikti mājieni, ka arī Saeima varētu gāzt prezidentu ar 2/3 balsu vairākumu.

Līdz ar to valsts vadīšana līdzšinējā stilā atbilstoši spēkā esošajai Satversmei norāda uz to, ka Satversmē ir pamatīgi trūkumi. To varētu novērst ar atsevišķu normu reformām. Tā 2007.g. pēc konflikta par drošības likumiem, piemēram, pati Saeima bija gatava, atcelt bijušo 81. pantu, kas ļāva izpildvarai ārpus parlamenta sesijām pieņemt likumus. To varēja saprast ar toreizējo nepieciešamību jaunai valstij izstrādāt visu normu kopumu. Bet cik kopš neatkarības atjaunošanas regulāri valsts iekārta ir palikusi par politikas saturu, proti polity bija policy,[2] derētu vienu reizi diskutēt par valsts iekārtu, esošās konstitūcijas plusiem un mīnusiem analizējot kaimiņvalstu pieredzes un uzrakstīt pamatojumu no jauna, proti, Latvijai būtu jādomā par Satversmes sapulces ievēlēšanu.

Tautas tieši vēlēts prezidents, piemēram, ir Latvijas iedzīvotāju populāra tēma. Ļoti daudz Latvijas pilsoņi vēlētos Rīgas pilī pašiem sūtīt savu iecienīto kandidātu. Šāda institūcija efektīvi darbojas vairākās parlamentārās demokrātijas, proti, pati par sevi šāda reforma nav solis, kas Latviju atvirzītu no demokrātiskas valsts pārvaldīšanas. Tikai raugoties uz līdzšinējo koalīcijas valdību izveidošanas gaitu, rodas jautājums, vai tik atšķirīgus politiskos uzskatus konkrēts prezidenta kandidāts spētu sevī apvienot[3].

Skatoties uz vēlētāju nepastāvibu[4]un politisko partiju peripetijām ar deputātu party hopping[5] lai nodrošināt valdību lielāku stabilitāti, varētu ieviest konstruktīvu neuzticības votumu pēc Vācijas parauga. Tas nozīmētu, ka valdību varētu gāzt tikai tad, ja vietā nekavējoties apstiprinātu jaunu. Turklāt varētu pieprasīt, ka ministru prezidentu apstiprina Saeima ne tikai ar vienkāršu balsu vairākumu, bet ar vismaz 51 balsi.

Tautas vēlēta prezidenta vietā varētu ievēlēšanai pieprasīt kvalificētu vairākumu vai speciālu sapulci, Saeima ar pašvaldības pārstāviem, līdzīgi kā Igaunijā.

Neapšaubāmi, šāda jauna konstitūcija nevarētu novērst valsts apvērsumu, ka armijas pārstāvji mēģināja Spānijā 1981.g. Demokrātija bez demokrātiem nepastāvēs. Bet Latvijas politiski nenopietnām spēlītēm būtu nopietna barjera. Tas nodrošinātu stabilitāti, kurai politiskai elitei nāktos pielāgoties, kā viņa tagad izmanto Satversmes iespējas pielāgojoties tautas svārstīgumam. Proti, arī vēlētājiem būtu nogriezta iespēja noraidīt savu atbildību par politikas norisi valstī.

---------
[1] Latvija konstitucionālā krīzē?
[2] Demos, kratos evimeria, politika.lv
[3] Prezidents – šķeltnieks, diena
[4] Māris Ginters
[5] Taagepera, fission and fusion